Polityka Stanów Zjednoczonych wobec rewolucji kubańskiej w latach 1959 - 1962

Wstecz
Spis treści
Strona domowa

Dyplomacja USA wobec rządów Fidela Castro na forum międzyamerykańskim w latach 1960 - 1962

Konflikt dyplomatyczny pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Republiką Kuby, jaki pojawił się w roku 1959, wkrótce znalazł swoje odzwierciedlenie także w stosunkach międzyamerykańskich. System w ramach którego rozegrała się kolejna faza owego konfliktu, obejmował sojusz wojskowo-polityczny, czyli Międzyamerykański Traktat o Pomocy Wzajemnej (hiszp. Tratado Interamericano de Asistencja Reciproca - TIAR), Organizacje Państw Amerykańskich, pełniącą funkcje organizacji regionalnej w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, oraz Traktat Panamerykański o Pokojowym Załatwianiu Sporów. Centralnym filarem systemu jest OPA, która zajmuje się przede wszystkim zagadnieniami obrony niepodległości państw amerykańskich przed zagrożeniem pochodzącym z innych części świata, zapobieganiem konfliktom zbrojnym na półkuli zachodniej, oraz wspieraniem modernizacji gospodarki i stosunków społeczno-politycznych państw latynoamerykańskich. Innym poważnym problemem w obrębie organizacji była sprawa stosunków pomiędzy zajmującymi dominującą pozycję Stanami Zjednoczonymi a państwami Ameryki Łacińskiej, które obok wspólnoty kulturowej łączył wspólny strach przed potęgą północnego sąsiada. Obawa ta wyrażała się w silnym akcentowaniu zasady nieinterwencji w stosunkach międzyamerykańskich, zawartej także w Karcie OPA.

Po dojściu do władzy, ekipa Fidela Castro musiała więc obawiać się sytuacji, w której dyplomacja USA wykorzysta swoje wpływy by nakłonić OPA do podjęcia działań wymierzonych w rząd Kuby. Kuba mogła jednak odwołać się do wspomnianej wyżej zasady nieinterwencji oraz skorzystać z popularności, jaką cieszył się Castro w Ameryce Łacińskiej. Biorąc pod uwagę jak wielka była dysproporcja sił i środków w narastającym sporze, należy przede wszystkim przeanalizować cele, jakie dyplomacja USA stawiała na forum międzyamerykańskim w odniesieniu do rządu Castro, oraz stopień w jakim zostały one zrealizowane. Niezbędne do zrozumienia owych wydarzeń jest także wyjaśnienie tła prawnego rywalizacji, oraz wpływu jaki rewolucja kubańska wywarła na ewolucję systemu międzyamerykańskiego.

Tło prawne akcji dyplomatycznej USA wobec Kuby na forum OPA. Deklaracja z Caracas (1954 r.)

W 1954 r. OPA stanęła wobec problemu zbliżonego do kwestii rewolucji kubańskiej. Rząd Gwatemali z Jacobo Arbenzem Guzmánem na czele, podobnie jak rząd Fidela Castro w 1959 r., przeprowadził reformę rolną, w trakcie której upaństwowiono 400 tys. akrów ziemi należącej do północnoamerykańskiego koncernu United Fruit Co. Sprawa wysokości odszkodowania za straconą przez United Fruit Co. własność stała się przyczyną konfliktu, do którego włączył się Departament Stanu. Stany Zjednoczone podjęły wówczas akcję dyplomatyczną wymierzoną w rząd Arbenza, w której wyniku OPA, odnosząc się do sytuacji panującej w Gwatemali, uchwaliła na początku 1954 r. "Deklarację solidarności dla zachowania integralności politycznej państw amerykańskich przeciwko wywrotowej akcji komunizmu międzynarodowego". W dokumencie stwierdzano, "że zdominowanie lub przejęcie kontroli nad instytucjami politycznymi któregokolwiek Państwa Amerykańskiego przez międzynarodowy komunizm [..] stworzy groźbę dla suwerenności i niepodległości politycznej Państw Amerykańskich, narażając na niebezpieczeństwo pokój Ameryki".

Oświadczenie to odwoływało się do artykułu 6 TIAR, który stanowił, że "gdyby [..] suwerenność, lub niepodległość polityczna któregokolwiek państwa amerykańskiego zostały dotknięte przez agresję, która nie jest atakiem zbrojnym, albo przez pozakontynentalny lub wewnątrzkontynentalny konflikt, albo przez jakikolwiek inny fakt lub sytuację, które mogą narazić na niebezpieczeństwo pokój Ameryki, organ konsultacyjny zbierze się natychmiast w celu uzgodnienia środków, jakie należy podjąć w razie agresji dla przyjścia z pomocą ofierze agresji, lub w każdym razie środków, jakie powinny zostać podjęte dla wspólnej obrony lub dla utrzymania pokoju i bezpieczeństwa kontynentu". Środki, jakie może zastosować organ konsultatywny, czyli Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych zgodnie z artykułem 8 TIAR obejmowały szeroki wachlarz posunięć, począwszy od odwołania szefów misji dyplomatycznych, poprzez całkowitą przerwę w stosunkach gospodarczych, aż do użycia siły zbrojnej włącznie. Aby podkreślić, że postanowienia te nie są sprzeczne z zawartą w Karcie OPA zasadą nieinterwencji (artykuły 15 i 16), Karta w artykule 19 stwierdza, iż "środki przyjęte dla utrzymania pokoju i bezpieczeństwa zgodnie z istniejącymi traktatami nie stanowią pogwałcenia zasad, wyłożonych w artykułach 15 i 16".

Deklaracja z Caracas dała możliwość zwoływania organu konsultatywnego i podejmowania wspólnych działań wobec państw amerykańskich, których władze przejawiałyby tendencje komunistyczne. W związku z możliwością zaistnienia takiej sytuacji pojawiły się wątpliwości czy OPA, będąc organizacją regionalną ONZ, jest uprawniona do podjęcia takiej akcji bez upoważnienia ze strony Rady Bezpieczeństwa, która w przypadku kwestii Gwatemali zostałaby sparaliżowana przez veto Związku Radzieckiego? Artykuł 51 Karty Narodów Zjednoczonych uznaje indywidualne i zbiorowe prawo do obrony jedynie w przypadku ataku zbrojnego, a artykuł 53 stanowi, że "żadna akcja wymuszająca nie może zostać podjęta przez regionalne porozumienie lub regionalne agencje bez upoważnienia ze strony Rady Bezpieczeństwa". W przypadku Gwatemali nie podjęto jednak żadnych decyzji, ponieważ rząd Arbenza został obalony przez tajną akcje CIA przed terminem, w jakim miała się rozpocząć Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych OPA w tej sprawie.

Wydarzenia te tłumaczą dlaczego rząd Castro, tak długo jak było to możliwe, starannie unikał retoryki komunistycznej, a wprowadzając w życie reformę rolną, wykazywał początkowo dużą powściągliwość i elastyczność wobec własności zagranicznej.

"Operacja Panamerykańska" (1958 - 1960)

Okres, w którym miała miejsce rewolucja kubańska, zbiegł się w czasie z procesem przewartościowania polityki USA w stosunku do ekonomicznych i społecznych problemów Ameryki Łacińskiej. Przez ponad pół wieku, aż do schyłku lat pięćdziesiątych, Stany Zjednoczone odrzucały latynoamerykańskie postulaty utworzenia Ogólnoamerykańskiego Banku Rozwoju i zintensyfikowania pomocy ekonomicznej dla państw tego regionu. Sytuacja ta zaczęła ulegać zmianie w roku 1958, kiedy uwagę administracji Eisenhowera zwrócił niepomyślny przebieg podróży, jaką wiceprezydent Nixon odbył po krajach Ameryki Łacińskie. Przedsięwzięcie to zaplanowane jako sukces propagandowy wywołało fale antyamerykańskich wystąpień, a Nixon stwierdził po powrocie do Waszyngtonu, że "groźba komunizmu w Ameryce Łacińskiej jest obecnie większa niż kiedykolwiek wcześniej".

Rozgłos antynixonowskich demonstracji próbował wykorzystać prezydent Brazylii Juscelino Kubitschek. 28 maja 1958 r. wystosował on list do prezydenta Stanów Zjednoczonych, w którym zawarł szeroki program działania znany jako "Operacja Panamerykańska". Program postulował m.in. utworzenie wspólnego banku regionalnego i zwiększenie kredytów rządowych ze strony USA. Eisenhower odpowiedział na list w sposób wymijający, podkreślając przy okazji konieczność przedyskutowania i zbadania problemu "pełnego wprowadzenia w życie deklaracji solidarności ogólnoamerykańskiej uchwalonej na konferencji w Caracas w 1954 roku".

OPA powołała tymczasem tzw. Komitet 21, który miał zająć się rozpatrzeniem propozycji Kubitscheka. Podczas drugiego spotkania komitetu w Buenos Aires, na przełomie kwietnia i maja 1959 r., Fidel Castro zaproponował, aby Stany Zjednoczone udzieliły krajom Ameryki Łacińskiej pomocy w wysokości 30 mld dol., dostarczanej w ciągu 10 lat. Propozycja ta została odrzucona przez USA z powodu "śmiesznie wielkiej sumy", a uczestnicy spotkania ocenili wystąpienie Castro jako chęć objęcia przywództwa w świecie latynoamerykańskim. Biorąc pod uwagę także to, co przywódca kubański mówił na temat pieniędzy kilka dni wcześniej podczas wizyty w USA, jego postulat można zinterpretować jako posunięcie propagandowe wyprzedzające spodziewany konflikt ze Stanami Zjednoczonymi.

Dalszy rozwój wydarzeń na Kubie oraz obserwacja popularności, jaką cieszył się Fidel Castro w społeczeństwach latynoamerykańskich, skłoniły administrację Eisenhowera do nowej oceny sytuacji. W lipcu 1960 r. prezydent w jednym z przemówień stwierdził, że "Ameryka Łacińska przechodzi okres zmian gospodarczo-społecznych. Dyktatury schodzą z drogi." i w obliczu alternatywy - "społeczna ewolucja lub rewolucja", Stany Zjednoczone powinny pomóc tym siłom, które pragną "zaspokoić potrzeby swoich narodów w drodze praworządnego procesu zmian". Do realizacji owych założeń przystąpiono podczas specjalnej konferencji ministrów gospodarki państw OPA w Bogocie, w wyniku której 13 września 1960 r. podpisano tzw. akt bogotański. Program zawarty w dokumencie uwzględniał większość postulatów latynoamerykańskich, a delegacja USA przekazała ofertę udzielenia kredytu na jego inaugurację w wysokości 500 mln dol. Spotkało się to z krytyką ze strony delegata kubańskiego, który oświadczył, że "zaoferowane przez USA pół miliarda dolarów ma zmusić do milczenia kraje Ameryki Łacińskiej i izolować je od Kuby".

Realizacja "Operacja Panamerykańska" była w zaistniałej sytuacji pierwszą konstruktywną dla Ameryki Łacińskiej odpowiedzią na rewolucję kubańską, która w wyraźny sposób ukazała niebezpieczeństwo, jakie groziło wpływom i interesom Stanów Zjednoczonych w tym regionie.

V Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych OPA w Santiago de Chile (12 - 18 sierpnia 1959 r.)

W dniach 12 - 18 sierpnia 1959 r. obradowała w Santiago de Chile V Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych OPA, która zebrała się w celu przedyskutowania sytuacji, jaka wytworzyła się po upadku dyktatury Pereza Jmeneza w Wenezueli, Fulgencia Batisty na Kubie oraz w Republice Dominikany i związanym z tym zagrożeniem dla pokoju. Delegacja USA zaproponowała wówczas utworzenie specjalnego komitetu dla "utrzymania pokoju w rejonie Morza Karaibskiego i dla ochrony systemu międzyamerykańskiego przed interwencją międzynarodowego komunizmu". Kuba i Wenezuela stanowczo przeciwstawiły się przedstawionej propozycji. Inni przedstawiciele krajów latynoamerykańskich również nie udzielili aprobaty i w ten sposób amerykański projekt silniejszego zaangażowania OPA w zwalczanie komunizmu, m.in. w obliczu rozwoju wydarzeń na Kubie, zakończył się porażką. Delegaci w przyjętej wówczas rezolucji przekazali jedynie zalecenie przestudiowania zagadnień, które spowodowały zwołanie konferencji, Międzyamerykańskiemu Komitetowi Pokoju.

Skarga Republiki Kuby przeciwko USA do Rady Bezpieczeństwa ONZ (11 lipiec 1960 r.)

Na początku 1960 r. Fidel Castro w jednym ze swoich przemówień oznajmił wycofanie się Kuby z Paktu Rio. W odpowiedzi na to posunięcie Departament Stanu USA oświadczył 30 marca 1960 r., że jest to sprzeczne z zapewnieniami składanymi przez rząd kubański oraz że zapewnienia rządu rewolucyjnego o honorowaniu międzynarodowych zobowiązań Kuby stanowiły jedną z przesłanek uznania rządu Castro przez Stany Zjednoczone.

Trzy miesiące później (30 czerwca) oznajmiono w Waszyngtonie, że USA skierowały do OPA memorandum, zarzucające rządowi kubańskiemu prowadzenie systematycznej kampanii oszczerstw i wrogiej propagandy przeciwko Stanom Zjednoczonym, co powoduje wzmożenie napięcia w rejonie Morza Karaibskiego. Kuba ze swojej strony zwróciła się 11 lipca do Rady Bezpieczeństwa, oskarżając Stany Zjednoczone o agresję gospodarczą i pogwałcenie szeregu postanowień Karty ONZ. Po pięciu dniach do Rady Bezpieczeństwa zwróciła się także strona amerykańska, składając na Kubę skargę o "prowadzenie intensywnej kampanii oczerniającej USA". Podczas debaty nad skargą Kuby 18 i 19 lipca 1960 r. przedstawiciel Stanów Zjednoczonych - Cabot Lodge oświadczył, że sprawą tą powinna zająć się nie Rada Bezpieczeństwa ONZ, lecz OPA. Na wniosek Ekwadoru i Argentyny uchwalono więc przekazania skargi kubańskiej do Organizacji Państw Amerykańskich, odraczając jej rozpatrzenie do czasu otrzymania sprawozdania Rady OPA. W tym samym czasie z formalnym wnioskiem o rozpatrzenie sprawy Kuby na forum OPA wystąpiło Peru.

Dyplomacja USA odniosła w ten sposób znaczny sukces, i mimo że skarga Kuby pozostała na porządku dziennym Rady, przekazanie jej do OPA otwierało przed Stanami Zjednoczonymi duże możliwości działania.

VI i VII Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych OPA w San José (sierpień 1960 r.)

Problemem rewolucji kubańskiej bezpośrednio zajęto się po raz pierwszy w OPA na VII Konferencji Konsultatywnej Ministrów Spraw Zagranicznych w San José, która odbyła się w dniach 23 - 28 sierpnia 1960 r. W przededniu konferencji 10 lipca 1960 r. prezydent Kuby, Osvaldo Dorticos, wyprzedzając bieg wydarzeń, oznajmił, że jego kraj nie uzna żadnej rezolucji wymierzonej w Kubę i nie czuje się zobowiązany Deklaracją OPA z Caracas z 1954 r.

Wcześniej na VI Konferencji Konsultatywnej OPA delegaci zajęli się wnioskiem wenezuelskim oskarżającym Republikę Dominikany o agresję i interwencję w wewnętrzne sprawy Wenezueli. Dzięki aprobacie Stanów Zjednoczonych, które wycofały swoje poparcie dla dyktatora Dominikany - Rafaela Trujillo, podjęto decyzję o solidarnym zerwaniu stosunków dyplomatycznych z Dominikaną i wprowadzeniu embarga na dostarczanie broni do tego państwa. Podczas dyskusji poprzedzającej ten krok ponownie poruszono problem legalności stosowania przez OPA sankcji bez upoważnienia Rady Bezpieczeństwa ONZ. Uznano wówczas ostatecznie, że pojęcie "akcji wymuszającej" (ang. "enforcement action"), zawarte w artykule 53 Karty NZ, oznacza jedynie akcję zbrojną, a zerwanie stosunków dyplomatycznych lub ekonomicznych nie wymaga upoważnienia Rady. Decyzja OPA nie spotkała się z żadna formalną odpowiedzią ze strony Rady Bezpieczeństwa ONZ i została uznana za precedens.

Po przejściu na następnej konferencji do sprawy Kuby Sekretarz Stanu USA Christian Herter wysunął szereg oskarżeń, mających dowieść że rząd kubański znajduje się pod wpływami komunistycznymi, a Kuba jest "bazą dla eksportu komunizmu do innych republik Ameryki Łacińskiej". Herter postulował, aby konferencja potępiła rząd kubański oraz stwierdziła, iż naruszył on podstawy porozumienia panamerykańskiego i stwarza groźbę dla całego regionu. Delegacja kubańska z Raúlem Roa na czele odrzuciła oskarżenia o komunizm i zgłosiła projekty dwóch rezolucji, wzywających Stany Zjednoczone do zaprzestania polityki ingerencji, prowokacji i agresji oraz do poszanowania prawa każdego narodu do samostanowienia i powstrzymania się od wrogich kroków wobec Kuby. Wystąpienie sekretarza stanu USA spotkało się ze względnym poparciem dużej części delegatów. Ich postawy cechował jednak opór przed potępieniem Kuby i zastosowaniem wobec niej sankcji. Minister spraw zagranicznych Wenezueli Ignacio Areaya przeciwstawił się krokom OPA, które mogłyby być interpretowane jako ograniczanie swobód demokratycznych pod pretekstem zwalczania komunizmu, a delegat Urugwaju przestrzegał przed stosowaniem ekonomicznych środków nacisku dla realizacji celów politycznych. W antykomunistycznym tonie utrzymane były natomiast wystąpienia przedstawicieli Gwatemali, Salwadoru i Paragwaju, a argentyński minister spraw zagranicznych, Taboada zaproponował nawet utworzenie panamerykańskiego "komitetu do walki z komunizmem i dywersją".

W rezultacie dyskusji Stany Zjednoczone, widząc że nie mają szans na uzyskanie niezbędnej większości 2/3 głosów, zrezygnowały ze swojego projektu rezolucji.

Uchwalenie Deklaracji OPA z San José - Kostaryka (28 sierpnia 1960 r.)

Poważną różnicę zdań, jaka pojawiła się w sprawie Kuby na VII Konferencji Konsultatywnej OPA, postanowiono rozwiązać, powołując na wniosek Kolumbii, komisję pojednawczą dla wypracowania projektu rezolucji. Wyłoniona z tej komisji podkomisja, z udziałem przedstawicieli Chile, Kolumbii, Meksyku i Wenezueli opracowała ostateczny projekt rezolucji, który również wywołał burzliwą debatę, trwającą cała kolejną dobę. W wyniku dyskusji usunięto na wniosek Chile wszystkie bezpośrednie wzmianki o Kubie. Sekretarz stanu USA skrytykował jednak taka formę projektu, domagając się m.in. potępienia Nikity Chruszczowa za wystąpienia popierające rząd Castro. Ostatecznie, mimo protestu ze strony ministra spraw zagranicznych Meksyku, który uznał tego rodzaju sformułowanie za ingerencję w wewnętrzne sprawy Kuby, umieszczono na wniosek Argentyny i Brazylii ogólnikowe potępienie Związku Radzieckiego i Chińskiej Republiki Ludowej.

28 lipca 1960 r. konferencja odrzuciła wymienione projekty dwóch rezolucji kubańskich i przyjęła rezolucje końcową w brzmieniu zaproponowanym przez komisje. W głosowaniu nie wzięły udziału delegacje Kuby i Dominikany.

Dokument nazwany "Deklaracja z San José - Kostaryka" potępił "interwencję lub groźbę interwencji ze strony jakiegokolwiek państwa pozakontynentalnego w wewnętrzne sprawy republik amerykańskich" i podkreślił, że "pozytywne ustosunkowanie się jakiegokolwiek państwa amerykańskiego do groźby interwencji ze strony państwa pozakontynentalnego godzi w solidarność i bezpieczeństwo narodów amerykańskich i że wobec tego Organizacja Państw Amerykańskich zmuszona jest do wyrażenia swej dezaprobaty wobec takiej groźby i do odparcia jej z taką samą siłą". Ponadto w rezolucji stwierdzono że konferencja "odrzuca próbę wykorzystania przez blok chińsko-radziecki sytuacji politycznej, gospodarczej i społecznej któregokolwiek z państw amerykańskich, ponieważ taka próba może [...] zagrozić pokojowi i bezpieczeństwu półkuli". Deklaracja tradycyjnie potwierdzała zasadę nieinterwencji i zawierała oświadczenie, że "system amerykański nie da się pogodzić z żadną formą totalitaryzmu".

Na zakończenie delegat Meksyku wygłosił specjalne oświadczenie, w którym podkreślił, że uchwalony dokument ma charakter ogólny i nie stanowi potępienia lub groźby akcji przeciwko Kubie.

Delegacja Stanów Zjednoczonych nie zdołała osiągnąć swoich podstawowych celów. Zamiast uchwalenia ostrej, antykubańskiej rezolucji i ewentualnych sankcji, uzyskała jedynie dokument pełen ogólnikowych stwierdzeń, w którym ani razu nie wymieniono Kuby. C. Nale Ronning tłumaczy ową porażkę odwołując się do X Konferencji Międzyamerykańskiej w 1954 r., kiedy to delegaci latynoamerykańscy poparli Stany Zjednoczone i zaaprobowali antykomunistyczną Deklarację OPA z Caracas tylko po to, by doznać zawodu, gdy podjęto następnie dyskusję na temat problemów ekonomicznych i zjawiska dyktatury. W 1960 r. w San José sytuacja odwróciła się i po zaakceptowaniu przez delegacje USA rezolucji wymierzonej w Trujillo oraz w sytuacji, gdy Eisenhower przedstawił już w Kongresie prośbę o przeznaczenie 600 mln dol. na wsparcie ekonomiczne dla Ameryki Łacińskiej, przedstawiciele krajów latynoamerykańskich nie wykazali zrozumienia dla projektu antykubańskiej rezolucji. Na ich postawę i uwalenie ostatecznie Deklaracji z San José - Kostaryka mogła mieć jednak wpływ rozpoczynająca się wkrótce potem konferencja ekonomiczna OPA w Bogocie.

Geneza "Sojuszu dla Postępu"

Realizacja założeń "Operacji Panamerykańskiej" okazała się jedynie wstępem do podjętego przez następnego prezydenta kompleksowego programu pomocy dla Ameryki Łacińskiej, nazwanego "Sojuszem dla Postępu". Źródła nowej polityki tkwiły w krytyce obowiązującej za czasów Eisenhowera "doktryny zmasowanego odwetu" i lansowaniu nowej, bardziej odpowiadającej ówczesnej sytuacji międzynarodowej, "strategii zróżnicowanego reagowania". Sformułowanie nowej doktryny było wywołane nie tylko zmianami w układzie sił, ale także potrzebą wypracowania przez Stany Zjednoczone odpowiedniej polityki wobec Trzeciego Świata. Nowym polem walki między supermocarstwami stały się Azja, Afryka i Ameryka Łacińska. Zwracając na to uwagę, John Fitzgerald Kennedy wzywał w swojej książce Strategia pokoju, wydanej w 1960 r., do "efektywnego i błyskawicznego ingerowania w wojny ograniczone w każdym zakątku kuli ziemskiej". "Doktryna zmasowanego odwetu", będąca według jego słów "wyborem między zniszczeniem a upokorzeniem", okazała się nieprzydatna w obliczu zagrożenia ze strony powstań i ruchów partyzanckich. W myśl nowych założeń za największe zagrożenie dla krajów Afryki, Ameryki Łacińskiej i częściowo Azji, nie graniczących z państwami socjalistycznymi, uznano działalność ruchów lewicowych. Strategia wojen ograniczonych, obok działań zbrojnych, przewidywała również dążenie do uzyskania poparcia miejscowej ludności przez podjęcie walki ideologicznej oraz wykorzystanie środków gospodarczych i politycznych. Zabiegi te miały na celu likwidację warunków społeczno-gospodarczych i politycznych rodzących rewolucję.

"Sojusz dla Postępu" był także odpowiedzią na radykalizację rewolucji kubańskiej. Podczas przesłuchań kongresowych w 1962 r. pomocnik sekretarza stanu Edwin Martin wyjaśniał, że program ten podjęto w czasie, gdy "nie tylko istniały trudności ekonomiczne i polityczne, ale gdy mieliśmy również znacznie przyspieszoną działalność ze strony bloku radzieckiego, bezpośrednio i za pośrednictwem Kuby, w celu wykorzystania nędzy, nieświadomości i niepokojów w Ameryce Łacińskiej [..] dla posuwania naprzód sprawy komunizmu". Postawa ta wiązała się ze zmianą w ocenie przyczyn niepokojów mających miejsce w krajach latynoamerykańskich. Miejsce dotychczasowej tendencji do upatrywania źródeł zaburzeń w komunistycznych spiskach, zajęła bardziej realistyczna ocena faktów, prowadząca do wskazywana jako przyczyny zjawiska, stanu ogólnego zacofania społecznego i gospodarczego Ameryki Łacińskiej. Alternatywę dla rozwiązania kubańskiego widziano w "pokojowej rewolucji", która miała w warunkach umiarkowanego konfliktu, przy zachowaniu porządku prawnego i bez przemocy doprowadzić do likwidacji resztek feudalizmu oraz zmodernizowania stosunków społeczno-gospodarczych i demokratyzacji życia politycznego. Główni teoretycy programu M. F. Millikan, Walt W. Rostow i George Kenan zakładali, zgodnie z panującymi w Stanach Zjednoczonych poglądami, że pomoc ekonomiczna USA połączona z reformami społecznymi popchnie kraje zacofane na drogę samoczynnego wzrostu gospodarczego, który zaowocuje powstaniem stabilnych, demokratycznych systemów politycznych.

Podpisanie Karty z Punta del Este (17 sierpnia 1961 r.)

Prezydent Kennedy zerwał z panującą dotychczas w odniesieniu do stosunków międzyamerykańskich niechęcią wobec udzielania pomocy finansowej sektorowi państwowemu i w marcu 1961 r. publicznie zaprezentował koncepcje "Sojuszu dla Postępu". Program został podpisany 17 sierpnia 1961 r. na V Konferencji Międzyamerykańskiej Rady Gospodarczo-Społecznej w Punta del Este w Urugwaju. Zakładał on m.in. przyspieszenie rozwoju ekonomicznego, rozpoczęcie programów budownictwa mieszkaniowego oraz szeroko zakrojonych programów reformy rolnej, usunięcie analfabetyzmu, rozwój służby zdrowia, reformę prawa podatkowego i rozwiązanie problemu wahań cen na podstawowe towary eksportowe. Stany Zjednoczone zobowiązały się "dostarczyć większą część z minimum 20 miliardów dolarów, głównie z funduszy publicznych, których Ameryka Łacińska będzie potrzebowała przez następne dziesięć lat". Obecny na konferencji Che Guevara przedstawił stanowisko kubańskie słowami: "Określamy Sojusz dla Postępu jako środek do separowania narodu Kuby od innych narodów Ameryki Łacińskiej, do wyjałowienia przykładów rewolucji kubańskiej", oraz stwierdził że mieszkańcy krajów latynoamerykańskich powinni podziękować Castro za tą nagła ofertę zmasowanej pomocy ze strony Stanów Zjednoczonych.

"Sojusz dla Postępu", porównywany przez Kennedyego do planu Marshalla, był z jednej strony elementem "doktryny elastycznego reagowania", a z drugiej regionalną odpowiedzią na wydarzenia rewolucji kubańskiej. Jego głównym celem było niedopuszczenie do wybuchu niekontrolowanej rewolucji społecznej w Ameryce Łacińskiej przez stworzenie alternatywnej, ewolucyjnej drogi rozładowania napięcia. Rewolucja kubańska okazała się jednym z głównych bodźców, jakie doprowadziły w latach 1958 - 1961 do zmiany w podejściu USA do problemów państw latynoamerykańskich. Wizja pojawienia się "drugiej Kuby" sprawiła, że obszar ten przestał być traktowany jako region o niższym priorytecie niż Europa, Azja lub Bliski Wschód.

Wysiłki na rzecz zwołania konferencji konsultatywnej ministrów spraw zagranicznych OPA w sprawie Kuby (październik - grudzień 1961 r.)

Po klęsce operacji CIA w Zatoce Świń dyplomacja Stanów Zjednoczonych zintensyfikowała działania zmierzające do potępienia i izolowania Kuby na forum międzyamerykańskim. 26 kwietnia 1961 r. działający w ramach OPA Międzyamerykański Komitet Obrony podjął pod naciskiem USA decyzję o wykluczeniu delegacji kubańskiej z udziału w swoich tajnych posiedzeniach i o uniemożliwieniu jej dostępu do tajnych akt.

W tym samym czasie Departament Stanu prowadził sondaże dyplomatyczne, w celu zorientowania się, czy na ewentualnie zwołanej konferencji OPA poświęconej sprawie Kuby, uzyskałby poparcie dla swojego stanowiska. 12 października 1961 r. rząd Peru wystąpił do Rady OPA z wnioskiem o zwołanie konferencji konsultatywnej ministrów spraw zagranicznych, podając za podstawę wniosku artykuł 6 TIAR. Jako uzasadnienie przedstawiano m.in. zarzut infiltracji Kuby w innych krajach Ameryki w celu wzniecenia działalności wywrotowej i rewolucji przeciwko legalnym władzom. Rada OPA, jako organ odpowiedzialny za zwoływanie konferencji konsultatywnych, obradowała nad wnioskiem Peru w Waszyngtonie w dniach 16 - 25 października 1961 r. Do delegata Peru, który żądał wysłania na Kubę specjalnej komisji śledczej OPA, przyłączył się przedstawiciel Panamy domagający się przestudiowania aspektów wojskowych tego zagadnienia z ewentualnym rozważeniem zbiorowej interwencji w stosunku do Kuby. W ostatnim dniu obrad Rada postanowiła przekazać wniosek do dalszego przestudiowania Komisji Ogólnej, w skład której weszli przedstawiciele Argentyny, Brazylii, Meksyku, Nikaragui i Peru. Komisja ta zaproponowała z kolei dalsze badanie problemu w ramach Międzyamerykańskiego Komitetu Pokoju, który w swoim sprawozdaniu uznał, że rząd Kuby nie realizuje zobowiązań wynikających z Karty OPA i TIAR.

Po upływie miesiąca od rozpoczęcia debaty nad sprawą Kuby - czyli 14 listopada - Rada OPA otrzymała notę władz Kolumbii, w której ponowiono wniosek Peru. Ostatecznie 4 grudnia 1961 r. na kolejnym posiedzeniu Rady w Waszyngtonie uwzględniono postulat Kolumbii i przyjmując tezę o zagrożeniu pozakontynentalnym, postanowiono zwołać VIII Konferencję Konsultatywną Ministrów Spraw Zagranicznych OPA, nie wymieniając jednak w uzasadnieniu Kuby. Podczas dyskusji wnioski poddane były krytyce odwołującej się do zasady nieinterwencji w sprawy wewnętrzne państw trzecich, której przewodzili delegaci Brazylii i Meksyku.

VIII Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych OPA w Punta del Este (22 - 31 stycznia 1962 r.)

Zastanawiając się nad celami i taktyką, jaką powinny przyjąć Stany Zjednoczone na zbliżającej się konferencji, prezydent Kennedy przestrzegł przed wywieraniem zbyt silnego nacisku na przedstawicieli Ameryki Łacińskiej, podkreślając że głównym celem delegacji jest izolowanie Castro, a nie samej siebie. Podczas spotkania, na którym ostatecznie sformułowano strategię działania USA, Kennedy poparł stanowisko specjalnego doradcy i asystenta sekretarza stanu Richarda Goodwina, który zasugerował aby dążyć do możliwie najostrzejszego rezultatu idącego w parze z możliwie najszerszym konsensusem, ale nie dopuścić do poświęcenia faktycznego konsensusu na rzecz symbolicznej surowości. Prezydent podkreślił również, że nie chce, aby przyjęcie ostrego kursu doprowadziło do wybuch fali kryzysów politycznych na kontynencie. Cześć delegacji, obejmująca między innymi kongresmana Armisreda Seldena, nie popierała przyjętego stanowiska, uważając że należy dołożyć wszelkich starań w celu uchwalenia wobec Kuby sankcji. Goodwin ripostował, podkreślając iż głównym celem konferencji jest natychmiastowe potępienie Castro oraz wzmocnienie możliwości OPA do poradzenie sobie z nim w przyszłości, a w sytuacji gdy pierwszy cel zostanie popchnięty zbyt daleko, drugi może się okazać nieosiągalny.

VIII Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych OPA odbyła się w dniach 22 - 31 stycznia 1962 r. w Punta del Este. Początkowo Sekretarz Stanu USA Dean Rusk próbował przekonać delegatów z Ameryki Łacińskiej do uchwalenia sankcji antykubańskich, w formie solidarnego zerwania stosunków dyplomatycznych i nałożenia embarga na handel z Kubą. Jego stanowisko poparli przedstawiciele Ameryki Centralnej, z których część domagała się przyjęcia ostrego stanowiska wobec Kuby i posiadała instrukcje, aby opuścić spotkanie, jeżeli sankcje nie zostałyby przegłosowane. Mimo że Rusk zdołał zebrać 12 pewnych głosów poparcia na 14 niezbędnych, przeciwko jego wnioskowi wystąpiły największe państwa Ameryki Łacińskiej: Brazylia, Argentyna oraz Meksyk, razem z Chile, Boliwią i Ekwadorem. Urugwaj i Haiti wahały się pomiędzy prezentowanymi stanowiskami, przy czym minister spraw zagranicznych Haiti, rozumiejąc wagę swojego głosu, przypominał Sekretarzowi Stanu USA, że przyjechał z biednego kraju usilnie potrzebującego pomocy, odmawianej przez Stany Zjednoczone z powodu panującej tam dyktatury Francoisa Duvaliera. Rusk nie pojął jednak wówczas rozmowy z delegatem Haiti, a następnie wysłał mu odpowiedź, odrzucającą możliwość powiązania pomocy ekonomicznej z przyjęciem określonego stanowiska politycznego.

Wyjściem z trudnej sytuacji, jaka wytworzyła się na VIII Konferencji Konsultatywnej w Punta del Este, okazał się rozwinięty przez Brazylię pomysł usunięcia rządu Kuby z systemu międzyamerykańskiego, bez nakładania na Kubę formalnych sankcji. Rozwiązanie takie umożliwiało natychmiastowe uchwalenie rezolucji, bez konieczności podejmowania kłopotliwego procesu ratyfikacji przez parlamenty poszczególnych państw. Delegacja Kongresu USA po długiej debacie zgodziła się, aby propozycję brazylijską, poszerzoną o częściowe sankcje ekonomiczne i powołanie specjalnego komitetu do spraw bezpieczeństwa, uznano za główne założenia projektu rezolucji przedstawionego przez Stany Zjednoczone. Urugwaj, podkreślający że Karta OPA nie daje podstaw do usuwania państw-członków systemu międzyamerykańskiego, ustąpił gdy asystent Sekretarza Stanu Woodward zaproponował uchwalenie deklaracji o niezgodności rządu panującego na Kubie z owym systemem. Ostatni z 14 głosów niezbędnych do uchwalenia rezolucji wykluczającej Kubę z systemu międzyamerykańskiego uzyskano od Haiti, po wcześniejszym złożeniu przez delegację USA obietnicy wybudowania w stolicy tego kraju, Port au Prince lotniska. Kolejną trudnością okazała się stanowisko przedstawicieli Ameryki Centralnej, którzy nadal żądali uchwalenia formalnych sankcji. Kennedy spotkał się w tej sprawie w Waszyngtonie z prezydentem Kolumbii Alberto Llerasem Camargo i przekonał go do odstąpienia od sprawy sankcji i zmiany instrukcji, jaką posiadała delegacja z jego kraju. Przedstawiciele dalszych państw basenu Morza Karaibskiego przyłączyli się wkrótce potem do nowego stanowiska delegacji kolumbijskiej.

Rezolucje uchwalone na VIII Konferencji Konsultatywnej Ministrów Spraw Zagranicznych OPA (Punta del Este, Urugwaj, 31 stycznia 1962 r.)

Na VIII Konferencji Konsultatywnej Ministrów Spraw Zagranicznych OPA w Punta del Este uchwalono ostatecznie 9 rezolucji. W pierwszej rezolucji, o tytule "Ofensywa komunistyczna w Ameryce", przyjętej 20 głosami przeciwko 1 (Kuby), oświadczano, że "jedność kontynentalna i instytucje demokratyczne Półkuli znajdują się obecnie w niebezpieczeństwie", za przyczynę którego uznano m.in. "istnienie na Kubie rządu marksistowsko-leninowskiego, który otwarcie akceptuje doktrynę wyznawaną przez mocarstwa komunistyczne oraz prowadzi taką samą politykę zagraniczną, jaką prowadzą te mocarstwa". Zadeklarowano ponadto, że "Zasady komunizmu są niezgodne z systemem międzyamerykańskim", potwierdzając jednocześnie zasadę nieinterwencji i prawo narodów do samostanowienia oraz nawołując do zaniechania represji, które "pod pretekstem izolowania bądź zwalczania komunizmu - mogą ułatwić pojawienie się lub wzmocnienie reakcyjnych doktryn".

W drugiej rezolucji o nazwie "Specjalna komisja konsultatywna do spraw bezpieczeństwa wobec akcji wywrotowych międzynarodowego komunizmu", zalecano Radzie OPA "utworzenie specjalnej komisji konsultatywnej do spraw bezpieczeństwa, złożonej z ekspertów w tej dziedzinie". Podkreślano przy tym, że krok ten podjęto "w związku z nieustanna interwencją bloku chińsko-radzieckiego na kontynencie amerykańskim". Uchwałę przyjęto 19 głosami, przeciwko 1 (Kuby) i przy 1 wstrzymującym się (Boliwii).

Najistotniejszą z rezolucji, szóstą - "Wykluczenie obecnego rządu Kuby z Systemu Międzyamerykańskiego" - przyjęto zaledwie 14 głosami. Sześć państw, do których należały Argentyna, Boliwia, Brazylia, Chile, Ekwador i Meksyk wstrzymało się od głosu, a Kuba głosowała przeciwko. Rezolucja odwoływała się do sprawozdania Międzyamerykańskiego Komitetu Pokoju, cytując jego stwierdzenie: "Obecne kontakty rządu kubańskiego z krajami bloku chińsko-sowieckiego są całkowicie sprzeczne z zasadami i normami systemu regionalnego, a w szczególności zasadami bezpieczeństwa zbiorowego, ustalonymi w Karcie Organizacji Państw Amerykańskich oraz w Układzie Międzyamerykańskim o Pomocy Wzajemnej". Ponadto podkreślano, "że przyjęcie marksizmu-leninizmu przez którekolwiek państwo należące do Organizacji Państw Amerykańskich nie da się pogodzić z Systemem Międzyamerykańskim" i "że zasady i cele jakimi kieruje się obecny rząd kubański, który oficjalnie oświadczył, że jest rządem marksistowsko-leninowskim, są sprzeczne z zasadami i celami Systemu Międzyamerykańskiego" i w związku z tym "ta sprzeczność wystawia rząd kubański poza nawias Systemu Międzyamerykańskiego".

Państwa wstrzymujące się od głosu stwierdzały, że pozbawienie członkostwa stanowi sankcję nie przewidziana ani w TIAR, ani w Karcie OPA. Szczególnie ostro przeciwko podjętej decyzji występował minister spraw zagranicznych Meksyku Manue Tekko, który w oświadczeniu swojego kraju uznał, "iż jego zdaniem wykluczenie państwa należącego do Organizacji Państw Amerykańskich będzie, z punktu widzenia prawa, nieważne dopóty dopóki nie zostanie wniesiona poprawka do karty Organizacji Państw Amerykańskich". Fakt że państwa te mimo tak ostrego stanowiska nie zdecydowały się nawet na głosowanie przeciwko rezolucji sugeruje, iż były to posunięcia propagandowe obliczone na zademonstrowanie własnego znaczenia i niezależności od woli Waszyngtonu.

Siódma rezolucja, zatytułowana "Międzyamerykańska Rada Obrony", uchwalona 20 głosami przeciwko 1 (Kuby), postanawiała "wykluczyć natychmiast obecny rząd kubański z Międzyamerykańskiej Rady Obrony do czasu, gdy Rada Organizacji Państw Amerykańskich zadecyduje większością dwóch trzecich głosów swych członków, że udział Kuby w Radzie nie będzie szkodliwy dla pracy Rady ani bezpieczeństwa półkuli".

Ósma rezolucja, o nazwie "Stosunki gospodarcze" została przyjęta 16 głosami. Cztery państwa: Brazylia, Ekwador, Chile i Meksyk wstrzymały się od głosu, a 1 (Kuba) głosowało przeciwko. W rezolucji ponownie powołując się na sprawozdanie Międzyamerykańskiego Komitetu Pokoju, podkreślające "że w ciągu ostatnich trzech lat, trzynaście państw amerykańskich uznało za konieczne zerwanie stosunków dyplomatycznych z obecnym rządem Kuby", postanawiano "zawiesić handel sprzętem wojskowym i dostawy broni na Kubę" i zalecić Radzie OPA aby "zbadała możliwość i celowość rozciągnięcia zawieszenia wymiany handlowej [...] również na inne towary".

Na konferencji w Punra del Este uchwalono ponadto następujące rezolucję: III - "Potwierdzenie zasady nieinterwencji i samostanowienia", IV - "Przeprowadzenie wolnych wyborów", V - "Sojusz dla Postępu" oraz IX - "Statut Międzyamerykańskiej Komisji Praw Człowieka".

VIII Konferencja Konsultatywna OPA przyniosła dyplomacji Stanów Zjednoczonych znaczny sukces na forum międzyamerykańskim. Sukces ograniczony jednak przez fakt, że najistotniejsza z rezolucji, o usunięciu Kuby ze struktur międzyamerykańskich, została uchwalona zaledwie tyloma głosami ile wynosiła wymagana większość 2/3, włączając w to ponadto głos Haiti, kupiony przez USA obietnicą pomocy ekonomicznej. Dodatkowym powodem do krytyki była sytuacja w której duże państwa, takie jak Argentyna, Brazylia i Meksyk, obejmujące większą część ludności Ameryki Łacińskiej nie udzieliły poparcia wymienionej rezolucji. Dean Rusk nie zdołał również przekonać delegatów latynoamerykańskich do uchwalenia formalnych sankcji, obejmujących kolektywne zerwanie z Kubą stosunków dyplomatycznych i handlowych. Mimo to cele, jakie Stany Zjednoczone sformułowały w odniesieniu do VIII Konferencji Konsultatywnej OPA, zostały w ogólnym zarysie zrealizowane. Deklaracje uchwalone w styczniu 1962 r. w Punta del Este zawierały ostre potępienie rządów Fidela Castro, usunięcie Kuby z systemu międzyamerykańskiego, a nawet pewną formę sankcji w postaci embarga na handel bronią. OPA rozszerzona o komisję do spraw bezpieczeństwa została przy tym silniej zaangażowana w zwalczanie komunizmu na półkuli zachodniej. Przygotowano także grunt pod rozszerzenie antykubańskich sankcji, a szczególnie pod dalsze ograniczanie handlu z Kubą. Wszystkie te doraźne i perspektywiczne cele zrealizowano przy zachowaniu tak cennego dla dyplomacji USA konsensusu. Żadne z państw latynoamerykańskich, oprócz Kuby, nie głosowało przeciwko uchwałom przyjętym na konferencji, a trzy z pięciu antykubańskich rezolucji zostały zaakceptowane niemalże jednogłośnie. Prezydent Kennedy, najwyraźniej zadowolony z wynegocjowanych w OPA uchwał, osobiście powitał na lotnisku powracającego z konferencji Sekretarza Stanu, oświadczając że w Punta del Este "izolowano komunizm" w Ameryce Łacińskiej.

Rezolucje uchwalone w 1962 r. w Punta del Este, podobnie jak przyjęta w roku 1960 Deklaracja z San José - Kostaryka, spotkały się z protestem władz Kuby wyrażonym w dwóch tzw. Deklaracjach Hawańskich.

Podsumowanie

Radykalizacja rewolucji kubańskiej i konflikt, jaki narastał pomiędzy rządem Fidela Castro a Stanami Zjednoczonymi, wywarł silny wpływ na system międzyamerykański. Punktem centralnym problemu okazało się dążenie dyplomacji USA do izolowana Kuby na kontynencie, oraz niedopuszczenia do zwycięstwa podobnej rewolucji w innych częściach Ameryki Łacińskiej. Drugim zasadniczym celem była chęć zaangażowania OPA w działania mające doprowadzić do upadku Castro. Wiązało się to z szeroko rozpowszechnioną opinią o konieczności pozostania Stanów Zjednoczonych na gruncie prawa i szukaniu możliwości zorganizowania antykubańskiej akcji w ramach systemu międzyamerykańskiego. Planowana akcja miała obejmować solidarne zerwanie przez państwa amerykańskie stosunków dyplomatycznych i gospodarczych z Kubą. Działania te realizowano w ramach silniejszego zaangażowania OPA w zwalczanie komunizmu na półkuli zachodniej.

VII Konferencja Konsultatywna Ministrów Spraw Zagranicznych OPA, mająca miejsce w sierpniu 1960 r., ukazała jednak że dyplomacja USA nie jest w stanie osiągnąć swoich celów. Państwa Ameryki Łacińskiej nie wykazały wówczas zainteresowania występowaniem przeciwko rządom Fidela Castro. Część z nich, jak Meksyk i Argentyna, skupiała się na obronie zasady nieinterwencji, inne, jak Boliwia, obawiały się reperkusji jakie może wywołać w polityce wewnętrznej występowanie przeciwko popularnemu przywódcy kubańskiemu, a jeszcze inne nie chciały popychać Kuby w stronę Związku Radzieckiego. Ogólnie panowała tendencja do uznania całej sprawy za prywatny spór pomiędzy Hawaną a Waszyngtonem. Sytuacja, jaka się wtedy wytworzyła, wywołała frustrację w Stanach Zjednoczonych, gdzie coraz częściej wyrażano opinie, że OPA okazała się bezsilna wobec niebezpieczeństwa komunistycznych przewrotów. Zniecierpliwienie wyrażał także prezydent Eisenhower, który już na początku 1960 r. stwierdził, że jeżeli OPA nie przyczyni się do usunięcia Castro to Stany Zjednoczone zrobią to same.

Rewolucja kubańska, a następnie postawa krajów latynoamerykańskich, okazały się również bodźcem do przeprowadzonej w latach 1958 - 1961 zmiany w polityce Stanów Zjednoczonych w stosunku do problemów społeczno-gospodarczych tego regionu. "Operacja Panamerykańska" oraz "Sojusz dla Postępu" były z jednej strony efektem obserwacji narastania antyamerykańskich nastrojów i regionalną wersją nowej doktryny "zróżnicowanego reagowania", z drugiej moment ich ogłoszenia, rozmiary i lokalna specyfika wydawały się być zdeterminowane doświadczeniami związanymi z rozwojem rewolucji na Kubie.

Działania te z pewnością pozwoliły w znacznym stopniu poprawić wizerunek oraz siłę oddziaływanie USA w Ameryce Łacińskiej i przyczyniły się do względnego sukcesu dyplomacji Stanów Zjednoczonych na VIII Konferencji Konsultatywnej OPA w styczniu 1962 r. Ponadto w omawianym okresie nie istniały już wątpliwości co do komunistycznego charakteru rządu Fidela Castro, w związku z czym delegaci zgromadzeni na konferencji byli bardziej skłonni potraktować poważnie ewentualne zagrożenie.

Konflikt wokół rewolucji kubańskiej na forum międzyamerykańskim, obok zmian w podejściu do problemów społeczno-gospodarczych, przyczynił się także do silniejszego zaangażowania OPA w zwalczanie komunizmu, rozwijając koncepcje zawarte w Deklaracji z Cracas z 1954 r. Stany Zjednoczone, aby udowodnić że traktują tak samo dyktatury prawicowe jak lewicowe, odstąpiły także od popierania Rafaela Trujillo, umożliwiając w ten sposób stworzenie nowego precedensu w zakresie stosowania przez OPA sankcji.

Dyskusje oraz spory wywołane problemem kubańskim na forum OPA były odzwierciedleniem podstawowej sprzeczności, istniejącej wówczas w ramach systemu, a polegającej na dążeniu do wzmocnienia zasady nieinterwencji przez państwa latynoamerykańskie i zabiegach USA na rzecz usankcjonowania interwencji, m.in. jako instrumentu do walki z komunizmem.


Strona domowa
Spis treści
Dalej

Copyright © by Paweł Rośczak, 1999